《广告法》修订实施十年来，广告监管执法有何变化？

引言：

本文是新《中华人民共和国广告法》实施十周年系列文章的第五篇。

十年来，中国广告业在法治保障下实现了规模与质量的双重跃升，逐步构建起健康有序的市场生态。市场监管总局针对互联网广告、医疗美容、明星代言等新兴业态，出台《互联网广告管理办法》等专项规范，填补监管空白；北京、上海、深圳等地依托《广告法》推出数字广告发展政策，专项合规指引形成“全国统筹+地方创新”的法治网络。广告从业者在发展的浪潮中，不断推陈出新。

近期，我们通过广告监管部门、专家学者的视角，回顾这十年来制度的不断完善，展望广告行业未来发展的方向，需要聚焦的难点与问题，持续以法治为基、导向为魂，为“十五五”产业布局，为经济高质量发展注入行业。

《广告法》自2015年修订实施以来已经十年了。在这十年间，随着《广告法》的深入贯彻实施，广告监管执法实践也深化了对《广告法》规定的理解认知，强化广告监管执法各项工作，并在实践中得到了长足的开拓进步，形成了体现新时代广告监管执法特色的变化。 

一、广告导向监管得到了全面的强化

相较于1994年《广告法》，2015年《广告法》将此前限于“为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的法人或者其他经济组织”的广告发布者规制，放宽到“为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的自然人、法人或者其他组织。”同时2015年《广告法》又取消了广告经营登记这一从事广告经营活动的入行门槛。这样的法律规制调整之后，广告发布主体大大增加，普通自然人也可以成为广告发布者，极大地增加了广告发布主体的数量，活跃并拓展了广告发布市场，使得广告市场成为一个完全自由竞争的市场，广告产业成了市场化程度极高的产业领域。而无门槛的广告行业准入机制也使得广告发布主体的总体法律素养良莠不全，出现了一些广告违法违规问题，尤其是导向方面违法违规的广告不时出现。2016年2月19日习总书记在视察中央三大媒体时明确讲到“广告宣传也要讲导向”，这一高屋建瓴地指示，成了市场监管系统广告导向监管的集结号，由此开始，广告导向监管成了市场监管系统的头等任务，贯穿于广告监管执法的每个环节、每一时刻。同时会同宣传部、网信办等机关引导、组织开展公益广告评选、展播等活动，弘扬社会主义核心价值观，传播中华民族优秀传统文化，倡导“正能量”，传播“中国故事”。 

二、广告监管执法对象由传统媒体偏向互联网媒介

2015年《广告法》修订实施之初，互联网广告就开始呈现发展势头，2016年中国广告业年营业额达到6000亿元的规模，其中互联网广告份额就超过50%，尤其是移动端广告发展迅速。到2024年，各类媒介广告发布收入首次突破万亿元规模，达10310.7亿元，广告产业数字化进一步扩展，其中互联网广告发布收入8919.1亿元，占各类媒介广告发布收入的86.5%；以电视台为代表的传统媒体单位，也纷纷“触电上网”，互联网广告业务增长超过60%。2024年，全国市场监管部门共查处违法广告案件4.69万件，其中查处互联网广告违法案件3万余件，占63.97%。这些数字的背后，恰是这些年广告监管执法的重点领域与主要力量，转向于互联网领域。 

三、广告监管模式从传统监管向技术智能监管转进

《广告法》修订实施不久，就迎来了互联网广告的大爆发，2017年各地查处网络广告违法案件14904件，比上年增长1.7倍，占广告违法案件总量的45.8%。而互联网广告每日发布的数量超过了10亿量级，如此巨量的广告发布，加之许多电视、报纸、杂志等传统媒体也“触电上网”，使得巡查检查等传统广告监管模式已经明显不适应现时广告监管实际了。2016年总局委托浙江省工商局建立了互联网广告监测中心，2017年8月总局印发《关于全国互联网广告监测中心的通知》，同意浙江省广告监测中心加挂“全国互联网广告监测中心”牌子，承担全国互联网广告监测任务，标志着借助互联网技术手段开展广告监测的正式开始。2019年12月，市场监管总局又会同深圳市市场监管局建设全国移动端互联网广告监测（ 深 圳）中心。各地市场监管机关也通过建立广告监测机构或者采购第三方机构的广告监测服务组织开展广告监测，落实《广告法》规定的广告监测职责，并从传统媒体广告监测向互联网、户外广告媒介拓展，实现了传统媒体广告、互联网广告、户外广告的智能化监测监管，极大地提高了广告监管效率，有效遏制了各类违法违规广告的发布传播。 

四、广告监管重心从原先的注重事前监管转向侧重于事后监管

1994年《广告法》实施时，广告监管偏重于事前监管，广告监管领域的许可审批就达26项之多，涉及广告审查员资格核准、企业广告经营资格审批、兼营广告登记、固定形式印刷品广告登记、外商投资广告企业项目审批、户外广告登记、外国广告企业设立常设代表机构审批、烟草广告审批、白酒类 （39°以上） 广告审批、店堂广告登记、因私出入境中介活动广告审批、自费出国留学中介服务广告审批、临时性广告经营资格审批、境外就业中介服务广告审批以及特殊商品服务的广告审查等等，几乎覆盖广告活动的所有领域。自2002年开始逐步取消相应的广告许可审批，到2015年《广告法》修订时，广泛禁止了烟草广告，仅明确保留特殊商品服务广告审查与广告发布登记二项广告领域的许可项目，2016年2月国务院又决定取消此前此前由国务院决定设立的固定形式印刷品广告登记、外商投资广告企业项目审批、外商投资广告企业设立分支机构审批、户外广告登记；2021年又进一步取消了广告发布登记，至此，广告领域的事前监管许可审批仅保留有特殊商品服务的广告审查许可一项。众多广告监管许可审批的取消，彻底扭转了广告监管依赖于事前监管的做法，并依法落实《广告法》规定广告监测职责，实现了广告监管从原先偏重事前监管向注重事后监管转变。广告监测虽说具有一定的事中监管成分，但终究是广告发布之后才能监测的，本质上应当还是事后监管方式。 

五、广告监管执法工作实现系统化、常态化

自2015年《广告法》实施以来，广告监测成了市场监管部门主动开展广告监管，主动发现广告违法的主渠道，由此促成了广告监测的系统化、常态化，此外，大量的广告违法举报投诉受理处置也是系统化、常态化进行的，这二个广告违法线索来源主渠道的系统化、常态化，决定了广告监管执法工作的系统化、常态化。虽然每年的广告监管执法工作会有一些新提法、新热点，但总体上广告导向监管与民生领域的广告监管是不会缺位的，尤其是事关人民群众身体健康、重点消费的医疗、药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品、教育培训、金融、房地产等广告，一直以来都是市场监管系统的历年广告监管执法重点，也正是因为这些广告是与人民群众关系密切，且是生活不可或缺的，所以这方面的违法违规广告总是打了一茬又一茬，通过历年不间断的查处打击，使得这方面虚假违法广告的猖獗泛滥现象得到了坚决打击与有效遏制。 

六、广告监管执法由单兵作战向部门协同、社会共治转进

《广告法》修订实施以来的十年，是广告市场充分发展的十年，同时也是广告样态不断推陈出新、迭代发展的十年。日均数十亿条量级的广告发布、数以千万亿计的广告活动主体、繁杂迭代的广告样态等等，使得广告监管任务量大面广、纷繁复杂，加之广告监管法律体系庞杂，监管职能多元化；比如《网络安全法》规制的“明知他人从事危害网络安全的活动，为其提供广告推广帮助”的广告违法行为是由公安机关查处的，《证券投资基金法》规制的“通过报刊、电台、电视台、互联网等公众传播媒体或者讲座、报告会、分析会等方式向不特定对象宣传推介”的广告违法行为是由证监会及其派出机构查处的，《防范和处置非法集资条例》规制的非法集资广告续待处置非法集资牵头部门组织认定为非法集资后才能查处的，等等；显然广告监管已经不再是市场监管系统一家可以独立完成的任务了。市场监管部门也积极采取措施通过虚假违法广告整治联席会议机制实现了广告监管政府机构之间的部门协同，借助广告协会等行业组织、第三方广告监测机构、互联网媒介平台、媒体组织、举报投诉人等社会各界形成多方位多角度的违法广告监督制约机制，搭建社会化监督体系，实施社会共治，共同推进广告市场的合法合规、健康有序发展。 

十年的《广告法》贯彻实施，带来了广告监管执法的巨大变化，也给广告监管执法带来了现实挑战。当前而言，有三个问题尤其值得各方面关注：一是商业广告与非广告商业宣传的界限越来越模糊越来、越难以区分；二是新式热门消费品不断涌现而对应的广告规制规范缺如；三是应对量大面广以及主体隐匿的网络广告的监管执法手段措施陈旧且有限、无法有效及时制止查处相应违法广告。这三个问题亟需进一步加强理论研究，探索监管对策共识，以期促成修法完善。

谢旭阳：浙江省温州市市场监管局公职律师、中国广告协会法律与道德委员会委员

本文来自微信公众号 “腾讯研究院”（ID：cyberlawrc），作者：谢旭阳，36氪经授权发布。